Общие проблемы государственного управления и регулирования безопасности рисков в природно-техногенных сферах решаются в нашей стране на базе Конституции Российской Федерации, «Концепции национальной безопасности» и через систему, состоящую из 50 Федеральных законов. В это число входят 5 специальных Федеральных законов по наиболее важным вопросам безопасности:
- 1991 г. «Об охране окружающей среды»;
- 1992 г. «О безопасности»;
- 1995 г. «О радиационной безопасности населения»;
- 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
- 2002 г. «О техническом регулировании».
Для России первостепенное значение имеет реализация двух специальных Федеральных законов: «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и «О техническом регулировании», а также создание новой нормативной базы федеральных надзорных органов и федерального технического регулирования.
Ростехнадзор осуществляет технологический, экологический, атомный надзор в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. Его прямой обязанностью является обеспечение ряда раздельных или комбинированных видов безопасности. Ростехнадзор - новая структура в государственном управлении. Она объединила в себе несколько ведомств и стала мощным надзорным органом, располагающим значительными полномочиями, в том числе имеет право штрафовать за нарушение норм безопасности. Определяющим в его деятельности является не наказание, а умение регулировать техногенную безопасность, техногенное воздействие на окружающую среду, при этом используя правовые и нормативные требования и действующие правила. Главная цель надзора - определить и свести к минимуму влияние на окружающую среду технических устройств, механизмов, зданий, сооружений, производств. В вопросах защиты человека и природы Ростехнадзор является самым главным среди тех, кто этим занимается.
По Федеральному закону «О техническом регулировании» предстоит (впервые) создать и развить систему общих и специальных технических регламентов, а также стандартов организаций.

О рисках переходного периода
В последнее время проблема разработки новых тех-регламентов вместо устаревших стандартов оказалась в центре внимания Минпромэнерго и Правительства Российской Федерации. Сложившаяся ситуация характеризуется следующим образом. Есть Федеральный закон прямого действия, и на его основе проводится реформа техрегулирования. Но за прошедший довольно длительный период с момента принятия этого закона (почти три с половиной года) на сегодня постановлением Правительства РФ принят всего один технический регламент. Он установил требования к выбросам вредных (загрязняющих) веществ автомобильной техникой.
В законе «О техническом регулировании» прописана жесткая процедура принятия новых норм. То есть технические регламенты должны приниматься и вводиться в действие законом. Именно такая форма технического регламента обеспечивает ему защиту от всевозможных изменений и трансформаций. Но, как видите, пока что нет прецедентов принятия таких законов, хотя уже минула половина срока из семи лет, отпущенных на переходный период.
До 2010 года необходимо разработать 300 регламентов, а значит, и принять столько же законов. Как вы понимаете, процесс подготовки технических регламентов уже затягивается, и он далеко не прост.
Второй аспект. С принятием закона о техническом регулировании качество продукции и конкурентоспособность в значительной степени относятся к добровольным нормам и стандартам. В связи с этим бизнес утратил интерес к обновлению и разработке новых стандартов. Исключением являются только предприятия, продукция которых ориентирована на экспорт.
Надо полагать, что нынешняя ситуация - это временное явление и процесс осознания и заинтересованности промышленности в разработке стандартов пойдет более быстрыми темпами.
Прежде чем говорить о системе аккредитации и ее роли в области промышленной безопасности, попробуем разобраться с нашей реальной действительностью в вопросах защиты человека и природы.
По данным МЧС, в 2005 г. в Российской Федерации произошло 2720 чрезвычайных ситуаций, в том числе 2464 техногенного, 198 природного, 48 биолого-социального характера и 10 крупных террористических актов. В результате этих чрезвычайных ситуаций погибло 5637 и пострадало почти 5 млн. человек.
В минувшем году в России ежедневно происходило 623 пожара, в которых погибали 50 человек и 36 человек получали травмы. Огнем уничтожалось 172 строения, 23 единицы автотракторной техники и 10 голов скота. Ежедневный материальный ущерб от пожаров составлял 18,6 млн. рублей.
Количество техногенных чрезвычайных ситуаций в 2005 году сохранилось на уровне предыдущего года.
За 2005 г. на предприятиях и объектах, поднадзорных Ростехнадзору, погибли 397 человек, это чуть меньше, чем в 2004 г. В то же время на 33 случая увеличилось число летальных исходов в энергетике.
На опасных производственных объектах нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности также произошло увеличение числа аварий и случаев со смертельным исходом. Увеличилось количество групповых несчастных случаев. Рост аварийности и травматизма вызван главным образом несанкционированными отказами технологического оборудования. Доля аварий, происшедших по этим причинам, выросла с 24% в 2004 г. до 67% в 2005 г.
Рост аварийности и травматизма свидетельствует о снижении уровня промышленной безопасности нефтехимических предприятий и объектов нефтепродукто-обеспечения, обусловленного износом основных фондов, снижением технологической и производственной дисциплины, а также неэффективностью производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности.
На основании перечисленных показателей можно сделать вывод, что не так уж все безоблачно, спокойно и безопасно над головами и в окружении людей, которые отнесены к категории производственного персонала.
Более того, работодатели далеко не все делают, чтобы обеспечить безопасность на каждом рабочем месте. Потери, связанные с травматизмом на производстве, составили 31 млрд. рублей в 2004 году. В 2005 году тенденции к уменьшению этих потерь не наблюдалось. По экспертным оценкам, более 20% случаев травматизма на производстве было связано с неприменением и применением средств индивидуальной защиты не соответствующих условиям работы.
На обеспечение одного работника средствами индивидуальной защиты в России тратится примерно 60 долл. при наличии жесткого нормирования, а в Европе этот показатель составляет 380-450 долл., хотя там отсутствуют какие-либо нормативы. Можно сделать вывод, что реальная защита работника в нашей стране зависит только от доброй воли работодателя. Если бы все делалось как нужно, экономика могла бы избежать потерь в сумме 6 млрд. рублей. Но в то же время нужно четко отдавать себе отчет, что средства индивидуальной защиты обеспечивают оперативную защиту от травматизма и не могут заменить технические и организационные решения вопросов промышленной безопасности, безопасности труда, которые требуют значительных финансовых ресурсов и времени.
Приведенные показатели свидетельствуют о том, что промышленная безопасность опасных производственных объектов пока не в полной мере обеспечивает защищенность интересов личности и общества.
Жизнь в силу объективных и субъективных причин становится все опаснее. Поэтому снижение многочисленных рисков на производстве должно быть задачей каждого из руководителей и специалистов предприятия. Исходя из этого Федеральный закон о промышленной безопасности обязал руководителей и специалистов, которые отвечают за промышленную безопасность опасных производственных объектов, проходить подготовку и аттестацию. Надежность и безопасность персонала – основа промышленной безопасности.

О системе аккредитации
В рамках реализации закона «О промышленной безопасности» в России была сформулирована система аккредитации. Аккредитация - это подтверждение компетентности организации в проведении того или иного вида деятельности. В международной практике аккредитация как правило является обязательным условием существования различных органов оценки соответствия на рынке и выступает в роли эффективного маркетингового инструмента. Этот инструмент широко используется в конкурентной борьбе, а также служит индикатором технической компетентности, который высоко оценивается на национальном и международном уровнях.
В России деятельность по аккредитации в области промышленной безопасности начата в 1999 г. За прошедшее время сформировалась методическая и нормативная база для ее проведения в системе Ростехнадзора. Сегодня можно смело сказать, что система экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности и ее участники полностью сформировались. Это можно продемонстрировать на динамике аккредитации независимых учебных центров, на базе которых проводится предаттестационная подготовка руководителей и специалистов организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.
По состоянию на 1 декабря 2005 г. аккредитовано 292 НУЦ, из них в 2005 г. - 76, в том числе первичную аккредитацию прошли 49 организаций, повторную - 11, расширили области аккредитации - 16.
Аккредитованне НУЦ в Федеральных округах Российской Федерации:
- Приволжский федеральный округ - 94 организации, в том числе в Оренбургской области - 9;
- Центральный федеральный округ - 76;
- Сибирский федеральный округ - 32;
- Северо-Западный федеральный округ - 29;
- Уральский федеральный округ - 30;
- Южный федеральный округ - 26;
- Дальневосточный федеральный округ - 9.
По состоянию на 01.01.06 г. действующие свидетельства об аккредитации имеют:
- 710 - ЭО (экспертные организации);
- 24 - НОАП (независимые органы по аттестации персонала в области НК);
- 18 - НОАЭ (независимые органы по аттестации экспертов);
- 35 - НОАЛ (лаборатории неразрушающего контроля).
«Научно-технический центр по безопасности в промышленности» - предоставил полномочия 32 территориальным уполномоченным органам. За основу для аккредитации в области промышленной безопасности взяты принципы аккредитации и общие требования к аккредитации и аккредитуемым организациям, установленные международными стандартами серии ISO 17000. Кроме того, в системе аккредитации используются следующие международные стандарты:
- ISO/IEC 17011:2004. Оценка соответствия - общие требования к органам аккредитации, осуществляющим аккредитацию органов оценки соответствия;
- ISO/IEC 17020:1998. Общие критерии работы различных типов контролирующих органов;
- ISO/IEC 17011:2003. Оценка соответствия - общие требования для органов сертификации физических лиц;
- ISO/IEC 17025:2005. Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий.
Основными принципами аккредитации являются компетентность, независимость, беспристрастность, конфиденциальность. Для реализации этих принципов была разработана система документов по аккредитации в области промышленной безопасности, включающая на сегодняшний день 19 документов (СДА-01 по СДА-19).
В настоящее время в деятельности системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности принимают участие:
Ростехнадзор (его представители введены в состав Наблюдательного совета, функциональных и отраслевых комиссий);
Российская академия наук (РАН), ее представители участвуют в работе Наблюдательного совета.
С момента создания Наблюдательного совета Системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности Николай Андреевич Махутов был его постоянным членом, в настоящее время он - председатель Наблюдательного совета (приказ Ростехнадзора от 29.12.05 № 976);
Расширение состава Наблюдательного совета, которое было проведено в декабре 2005 года (были включены представители РСПП и ТПП России), осуществлено в соответствии с рекомендациями комиссии Европейского сотрудничества по аккредитации, проводившей проверку Системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности. Теперь состав Наблюдательного совета отвечает требованиям международного стандарта ИСО 17011 «Общие требования к органам аккредитации, осуществляющим аккредитацию органов оценки соответствия». Наблюдательный совет обеспечивает контроль деятельности Системы аккредитации.
Координирующий орган - ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность» обеспечивает координацию деятельности всех участников аккредитации и непосредственно проводит аккредитацию.
Консультативный совет - совещательный орган, который вырабатывает предложения по совершенствованию услуг в области промышленной безопасности. Организационную работу совета обеспечивает Координирующий орган.
Комиссия по аккредитации формируется из представителей межотраслевых и отраслевых комиссий. Комиссия на основании проверки и анализа документов принимает решения о возможности аккредитации, приостановке, отмене или отказе в аккредитации.
Комиссия по апелляциям обеспечивает возможность по рассмотрению претензий, жалоб и спорных вопросов, возникающих в процессе деятельности участников Системы аккредитации.
Комиссия по правилам обеспечивает адаптацию и гармонизацию правил и процедур, касающихся проведения добровольной аккредитации.
Отраслевые комиссии обеспечивают решение вопросов, связанных с осуществлением деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и их отраслевой спецификой.
Межотраслевая комиссия обеспечивает решение вопросов, имеющих межотраслевой характер и касающихся вопросов, связанных с осуществлением деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Территориальный уполномоченный орган - организация, уполномоченная Координирующим органом в рамках процедуры аккредитации проводить оценку и периодический контроль органов оценки соответствия.
В соответствии с международными стандартами в Системе экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности проводится аккредитация трех типов органов оценки соответствия:
- органов по сертификации (аттестации) персонала;
- испытательных лабораторий;
- инспекционных органов.
К инспекционным органам относятся экспертные организации, осуществляющие экспертизу промышленной безопасности, и инспекционные организации, которые проводят контроль организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности для опасных производственных объектов. Под деятельностью для ОПО понимается проектирование, строительство, реконструкция ОПО, монтаж, наладка и ремонт технических устройств, применяемых на ОПО.
К органам сертификации (аттестации) персонала относятся независимые органы по аттестации экспертов, независимые органы по аттестации персонала в области неразрушающего контроля и независимые учебные центры, которые занимаются обучением работников промышленной безопасности, организацией проведения аттестации, и проверкой знаний по промышленной безопасности.
Испытательные лаборатории, аккредитуемые в настоящее время в Системе экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности, осуществляют деятельность по неразрушающему контролю.
Деятельность перечисленных органов направлена в первую очередь на обеспечение промышленной безопасности и на повышение ее уровня. Комплекс услуг, предлагаемый этими организациями, охватывает значительную часть деятельности хозяйствующих субъектов нашей страны. Задачи, решаемые этими организациями, являются важными в деле повышения требований к качеству оказываемых услуг.
Организации, прошедшие аккредитацию, могут заявлять о своей деятельности как о соответствующей высоким требованиям в области промышленной безопасности. С другой стороны, аккредитация позволяет потребителям услуг быть уверенными в поставщиках этих услуг.
Все это позволяет сказать, что аккредитация должна стать современным механизмом подтверждения компетентности организаций, действующих в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, и в то же время гарантией качества их услуг. Это в свою очередь будет способствовать ограничению роста рисков в техногенных сферах.

Руководитель учебного центра А.И. Ларин, методист учебного центра Л.А. Халиулина, специалист учебного центра М.В. Безмельницина