Доклад с таким названием опубликован на сайте Всемирного банка. Совместное исследование российских специалистов и экспертов Всемирного банка по этой теме было начато в 2006 году.

Исследование проводилось по просьбе двух заинтересованных федеральных ведомств - Ростехнадзора и Минэкономразвития РФ. Доклад отражает основные результаты этого исследования. В данной статье представлено краткое резюме основных результатов исследования.

ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРОГРАММА

В ХХ-ом столетии на всей территории Российской Федерации происходили процессы интенсивной индустриализации и экстенсивной добычи природных ресурсов. Как и в других индустриальных странах, эти процессы оставили после себя наследие в виде серьезного экологического ущерба и угроз для здоровья населения. Однако, в отличие от большинства других стран с развитой экономикой, Россия до сих пор не принимала никаких системных мер по ликвидации этого наследия. Но, по мнению экспертов, улучшение экономических перспектив, укрепление финансового сектора страны, усиление ее ориентации на экспорт и предполагаемое вступление в ВТО должны способствовать принятию мер по ликвидации накопленного экологического ущерба.

В рамках выполненного исследования проблема прошлого экологического ущерба (ПЭУ) рассматривалась с точки зрения ее характера и воздействий факторов, препятствующих ее решению, и действий, которые могут способствовать достижению прогресса в этом направлении. Принятый подход предусматривал проведение исследований силами местных экспертов, организацию семинаров с участием целого ряда заинтересованных сторон, оценку возможностей применения международного опыта в российских условиях, а также анализ результатов соответствующей работы Всемирного Банка в регионе Европы и Центральной Азии. Предполагается, что результаты этого исследования будут использоваться разработчиками государственной экономической политики в качестве инструмента постановки задачи, информационной базы и методического документа.

Что такое «ответственность за прошлый экологический ущерб (ОПЭУ)»?

В докладе Всемирного Банка ОПЭУ определена как остаточные затраты, которые, в конечном итоге, будут понесены в результате устранения, сокращения и (или) локализации ущерба окружающей среде, здоровью людей или имуществу, обусловленного прошлой или продолжающейся хозяйственной деятельностью. Во многих случаях такой ущерб можно соотнести с деятельностью конкретных промышленных предприятий, сооружений коммунальной инфраструктуры, а также военных, научных и иных государственных стратегических объектов. Чаще всего он связан с загрязнением почвы, подземных и поверхностных вод, которое обусловлено сбросом загрязняющих веществ и удалением остатков побочных продуктов хозяйственной деятельности в виде сбросов твердых и жидких отходов.

В контексте данной работы необходимо проводить различие между ОПЭУ и оценкой ущерба. Проблема ОПЭУ четко связана с прямыми затратами на реабилитацию природных ресурсов, имущества и здоровья населения и (или) охрану от будущих воздействий. Понятие ущерба включает, помимо этого, социально-экономические издержки (например, издержки, являющиеся следствием ухудшения здоровья населения и упущенной выгоды, которые обусловлены конкретной ситуацией). Стоимостная оценка ущерба чаще всего применяется для определения суммы компенсации, в то время как ОПЭУ связана с расходами на мероприятия, которые необходимо провести, чтобы предотвратить дальнейший ущерб.

Общая характеристика проблемы ОПЭУ в России

Проблема ОПЭУ в России характеризуется крупными масштабами и серьезными последствиями, и у нее мало аналогов на международном уровне. Единственной страной, где есть проблема сопоставимого характера и масштаба, являются США.

Вполне вероятно, что ситуация с ОПЭУ в России не улучшается, а ухудшается. В российской экономике сохраняются высокие темпы роста, которые во многом обусловлены развитием крайне ресурсоемких и энергоемких отраслей. В условиях, когда отсутствует система мер, направленных на решение проблем ОПЭУ, общий уровень рисков, связанных с источниками ПЭУ, скорее всего, увеличивается.

В настоящее время у России нет собственных оценок величины и последствий проблемы ОПЭУ. Тем не менее, экстраполяция экологических характеристик различных отраслей промышленности позволяет провести определенную оценку объема и характера проблемы ОПЭУ и ее вероятных последствий для окружающей среды и здоровья населения. К числу конкретных секторов, наиболее тесно связанных с проблемой ОПЭУ, можно отнести цветную и черную металлургию, добычу угля, нефтяную и нефтеперерабатывающую отрасли, химическую и нефтехимическую промышленность, теплоэнергетику, ЖКХ, ВПК и атомную промышленность.

Нормативно-правовая база решения проблемы ОПЭУ недостаточно развита и противоречива. Несмотря на то, что в России законодательно установлено право сторон, пострадавших от экологического ущерба, на получение компенсации, в стране нет четких правовых основ для практического распределения этой ответственности или для принятия мер по исправлению ситуации. Отсутствуют четкая правовая база и процедуры, позволяющие передавать ответственность в случае приватизации государственных активов, повторной национализации приватизированных активов, купли-продажи частных активов или банкротства их владельцев. Ситуация еще больше осложняется в результате того, что в ходе первоначальной приватизации проблема ОПЭУ, как правило, игнорировалась, а впоследствии земельные участки под обанкротившимися или заброшенными предприятиями были возвращены муниципальным властям.

Несмотря на большое количество институциональных структур, задействованных в вопросе ОПЭУ, на федеральном уровне нет общепризнанного центра, уполномоченного координировать национальные мероприятия, направленные на его решение. Аналогично до сих пор не разработана эффективная регулятивная процедура, которая позволила бы дать определение ОПЭУ, ранжировать случаи ОПЭУ, разработать стандарты реабилитационных мероприятий или применять принудительные меры.

В государственном бюджете ОПЭУ не находит никакого или почти никакого отражения, даже несмотря на то, что уже сейчас очевидно: в долгосрочной перспективе государству потребуются большие финансовые ресурсы для ликвидации ОПЭУ в тех случаях, когда ответственность за ситуацию будет неизбежно возлагаться на государство - напрямую или по умолчанию. Сравнение с международным опытом свидетельствует о том, что, в конечном итоге, такие случаи окажут серьезное воздействие на экономику, которое станет еще сильнее с течением времени, если проблема не будет устранена.

Оценке ОПЭУ еще предстоит стать одним из главных факторов, определяющих процесс принятия хозяйственных решений. Главным фактором, который предприятия назвали в качестве стимула, способного подтолкнуть их к финансированию мероприятий по ликвидации ПЭУ, являются действия судебных и регулятивных органов, что в настоящее время представляется маловероятным. Российские правила бухгалтерского учета не требуют, чтобы предприятия отражали ОПЭУ в своей финансовой отчетности; страховщики также не принимают это во внимание. Данных о том, что российские финансовые организации учитывают ОПЭУ при принятии оценочных и кредитных решений, практически нет, хотя для иностранных кредиторов и инвесторов этот фактор имеет значение.

Под давлением рынка начинает появляться интерес к повторной застройке ранее использовавшихся территорий в крупных городах. В соответствии с международным опытом ликвидация ПЭУ может стать одним из условий такой застройки. И хотя эта практика в РФ пока не получила широкого распространения, в действующей системе регулятивного согласования такой застройки есть инструменты, благодаря которым решение проблемы ОПЭУ может стать неотъемлемой частью процесса строительства.

Уже на ранних этапах исследования стало ясно, что для решения проблемы ОПЭУ нужна ее оценка на региональном и муниципальном уровнях. Именно здесь имеется основной объем информации о том, где есть проблема ОПЭУ, и именно здесь наиболее очевидны ее последствия. В итоге, администрации нескольких областей проявили большую заинтересованность в том, чтобы принять участие в этой работе. Две области, расположенные на юге Западной Сибири - Кемеровская и Томская - провели специальные региональные исследования и консультации с экспертами Банка на местах. Материалы, полученные в ходе этих региональных исследований, использованы при подготовке доклада и в полном объеме приведены в Приложениях к докладу.

Использование международного опыта

В рамках исследования был проведен краткий обзор примерно 30-летнего опыта решения проблемы ОПЭУ в Западной Европе, Северной Америке и в последнее время в странах, недавно вступивших в ЕС. Для решения этой проблемы принимались все более совершенные меры, включая упреждающее и систематическое определение масштабов ОПЭУ с помощью различных механизмов инвентаризации и учета, формирование правовой базы для распределения ответственности и финансовых обязательств в связи с рекультивацией территорий, создание финансовых механизмов для оперативного осуществления этих мероприятий, разработку стандартов, методов и технологий рекультивации и вовлечение в этот процесс широких слоев населения. Анализ имеющегося опыта позволяет извлечь ряд перечисленных далее уроков, которые могут пригодиться России в процессе решения этой проблемы:

Традиционные факторы, обуславливающие интерес государственной политики к проблеме ОПЭУ, в России все еще находятся в стадии становления. К числу таких факторов относятся: прямое давление со стороны пострадавшего населения, требования учета этих обязательств в бюджетах корпораций и государства, а также при осуществлении сделок по приватизации или с целью соблюдения международных норм (например, при вступлении в ЕС). Однако значение некоторых (если не всех) этих факторов, вероятно, будет возрастать.

Возможно, в России придется применять гибкий подход к распределению ответственности за ликвидацию ПЭУ и ее передачи вместе с правом собственности. Устранению существующих трудностей, связанных с отсутствием ясности в вопросе о распределении и передачи ответственности за ликвидацию ПЭУ, может способствовать опыт других стран, разработавших гибкие механизмы урегулирования этого вопроса и, в частности, распределения ответственности между частным сектором и государством. Основополагающим моментом здесь является однозначное признание Россией ответственности государства в соответствующих ситуациях, как это было в большинстве стран.

Для решения этой проблемы необходима система учета и ранжирования объектов ПЭУ. По мнению многих заинтересованных сторон, создание такой системы на национальном и региональном уровнях является одним из первых необходимых шагов. Это не краткосрочное мероприятие, и для правильного определения глубины проблемы ОПЭУ потребуется несколько лет. Можно предположить, что документально подтвержденный масштаб проблемы, установленный в рамках этого процесса, будет увеличиваться по мере совершенствования и становления этой системы. Следовательно, нужны соответствующие институциональные механизмы и политическая воля, чтобы поддерживать и эксплуатировать эту систему в течение длительного времени.

Регулятивный подход к решению проблемы ОПЭУ должен быть практичным и экономически эффективным. Для принятия своевременных мер необходимо введение прагматичных норм ликвидации ПЭУ с использованием подходов, предусматривающих оценку риска и приемлемости для достижения поставленной цели, которые сейчас широко применяются в других странах. Для этого может потребоваться пересмотр традиционно жестких, но нереалистичных норм в тех случаях, когда они существуют. Механизмы решения проблемы ОПЭУ должны включать требования привлечения широкой общественности и раскрытия информации, как это принято в других странах.

Необходимо разработать механизмы финансирования ликвидации ПЭУ. Для финансирования мер по ликвидации ПЭУ потребуется большой объем частных и государственных инвестиций - как показывает международный опыт, они могут достигать нескольких десятков миллиардов долларов. Однако опыт также свидетельствует о том, что эти расходы вполне приемлемы, если они распределены во времени. Потенциальные модели финансовых механизмов можно найти в международной практике, где есть примеры создания фондов долгосрочного государственного финансирования, государственно-частных партнерств, специальных отраслевых фондов, финансируемых за счет взносов промышленных предприятий, а также гарантийных инструментов финансовых организаций.

Рекомендации

В качестве конкретных инициатив можно рекомендовать следующее:

• начать формирование четкой нормативно-правовой базы для решения проблемы ОПЭУ, включая распределение и передачу ответственности;

• собрать реестры ПЭУ, существующие на федеральном и региональном уровнях;

• осуществить пилотные инициативы по очистке окружающей среды применительно к разным случаям ПЭУ, где было бы полезно приобрести опыт и где в ближайшее время можно получить финансирование;

• разработать и апробировать практичные оценочные и регулятивные инструменты для применения к случаям ПЭУ и мероприятиям по их ликвидации;

• включить финансовые инструменты, предназначенные для решения проблемы ОПЭУ, в состав соответствующих федеральных бюджетных программ.

Россия может воспользоваться опытом Всемирного банка, приобретенным в ходе реализации проектов в регионе Европы и Центральной Азии. У Всемирного банка есть ряд проектов (в Болгарии, Румынии, Польше, Сербии, Казахстане и Украине), которые непосредственно связаны с финансированием мероприятий по ликвидации ПЭУ или включают эти мероприятия в качестве одного из компонентов проекта более широкой направленности. Такие компоненты предусматривают осуществление мер в процессе реформирования отраслей (например, в рамках проектов по ликвидации нерентабельных шахт) или оказание содействия в решении проблемы ОПЭУ в ходе приватизации промышленных предприятий и определения дальнейшей судьбы бесхозных объектов, представляющих большую опасность для окружающей среды и здоровья населения. Общим для всех этих проектов является изначальное предположение о том, что ответственность за ликвидацию ПЭУ частично или полностью возлагается на государство. Как показали эти проекты, такие меры способствуют привлечению высококачественных инвесторов, благодаря которым приватизированные предприятия способны выжить и в экономическом, и в экологическом отношении.

По результатам выполненного исследования, Всемирным Банком в сотрудничестве с Ростехнадзором была разработана и направлена на рассмотрение Правительства РФ Концепция пилотного федерального проекта «Ликвидация прошлого экологического ущерба». Предполагается, что этот проект будет софинансироваться из средств займа МБРР.

www.newchemistry.ru