К числу успешно реализуемых программ торговли квотами на выбросы стоит отметить программы агентства по охране окружающей среды (ЕРА) США по регулированию выбросов диоксида серы (SO2) окиси азота (NOX) – программа "Кислотные дожди" и программы по регулированию свинцовых примесей в бензине и выбросов хлорфторуглеродов (ХФУ). В принятом в 1997 году Киотском протоколе, регулирующем выбросы парниковых газов промышленно развитыми странами, активно используются рыночные механизмы торговли квотами на эмиссии парниковых газов. Реализация механизмов гибкости предполагает создание двухуровневой торговой системы эмиссиями: 1 уровень международная торговая система – и 2 уровень национальные торговые системы – реализуются на уровне отдельных стран или группы стран. Сегодня страны, ратифицировавшие Киотский протокол, активно работают в направлении создания национальных торговых систем. Их целью является создание к 2008 г. (началу первого бюджетного периода) работоспособной торговой системы, позволяющей стране выполнить обязательства по количественному ограничению выбросов парниковых газов. Во многих странах торговые системы начнут функционировать раньше 2008 г. с целью "обкатки" системы и осуществления ранних действий по снижению выбросов парниковых газов.
Сегодня, в связи с ратификацией Киотского протокола Россией (ноябрь 2004 г.), необходимо в самое короткое время создать эффективную национальную систему торговли парниковыми газами, которая позволит выполнить обязательства по Киотскому протоколу с минимальными затратами и участвовать стране в международной торговле квотами.
Целью данной статьи является освещение теоретических аспектов проектирования систем торговли парниковыми и существующего международного опыта, которые могут быть применимы при проектировании национальной системы торговли парниковыми газами в РФ.
Остановимся сначала на общих принципах проектирования систем торговли парниковыми газами:
Простота – установление простых и четких правил функционирования всех элементов обеспечивает более эффективную работу системы. Сложные правила мешают функционированию рынка и приводят к повышенным операционным и административным затратам. Так же важным аспектом принципа "простоты" является стандартизация единиц торговли, т.е. единицы торговли должны быть взаимозаменяемыми при совершении сделок.
Ответственность – наличие в системе системы простой и четкой системы контроля и учета выбросов вместе с системой штрафных санкций за невыполнение обязательств. Санкции должны экономически стимулировать участников выполнять экологические требования системы.
Прозрачность – полное и открытое распространение всей информации о деятельности системы – установленных правил и инструкций в системе, информация о выполнении участниками своих обязательств. Информационная прозрачность важна для нормального функционирования системы и общественного контроля.
Предсказуемость и последовательность – принципы и правила, по которым действует система, должны быть предсказуемыми и последовательными в долгосрочном периоде. Это позволяет участникам наиболее эффективно планировать использование своих ресурсов и минимизировать издержки на выполнение обязательств по снижение выбросов.
Создание национальной торговой системы преследует цель получения эффекта по минимизации общественных затрат на выполнение обязательств страны по ограничению выбросов парниковых газов по сравнению с традиционными инструментами (административными и климатическими налогами). Кроме этого управление уровнем выбросом с помощью торговой системы приводит к множеству мультипликативных эффектов, среди которых можно выделить стимулирование инвестиций и инноваций в сфере природоохранных мероприятия, внедрение на предприятиях энерго- и ресурсосберегающих технологий, развитие рынка экологических услуг, сопряженные эффекты от снижения выбросов парниковых газов. Достижение максимальной эффективности является основной задачей решаемой при проектировании торговой системы. Для этого проектируемая торговая система должна отвечать следующим требованиям:
• она должна охватывать источники, ответственные за подавляющую долю эмиссии.
• наличие надежной системы измерения, учета и мониторинга уровня выбросов парниковых газов от источников.
• минимизация транзакционных издержек на рынке парниковых газов достигаемая путем развития инфраструктуры рынка и института финансовых посредников.
• наличие рентабельных вариантов снижения эмиссии является важным условием реализации схема. При их отсутствии на рынке не возникнет предложения разрешений на выбросы, т.к. участники не будут снижать квоты ниже установленных им ограничений, если это экономически невыгодно.
• благоприятное влияние на уровень деловой активности и конкурентоспособности – система торговли не должна вызывать отрицательные эффекты, вызывающие замедление экономического роста, снижение деловой активности и падение конкурентоспособности в регулируемых отраслях.
• минимизация административных затрат на реализацию торговой системы, достигаемая путем оптимизации расходов на управленческие и контрольные функции. Правительство страны принимая решение о создании национальной системы торговли парниковыми газами основывается на: а) обязательствах по выбросу парниковых газов; б) на данных национальной инвентаризации выбросов парниковых газов; и в) данных экономического обоснования применения системы торговли для регулирования выбросов. После принятия решения о применении системы начинается процесс проектирования отдельных элементов системы. Результатом этого является создание нормативно-правовой базы, институциональной базы и финансовых механизмов обеспечивающих функционирование системы.
Основным этапом проектирования является создание базовых элементов торговой системы, являющимися основными функциональными компонентами необходимыми для ее функционирования. Для проектирования отдельных базовых элементов могут применяться различные, иногда прямо противоположные подходы, критерием для выбора которых служит их влияние на общую эффективность системы. Различные подходы к созданию базовых элементов можно объяснить: 1) различными обязательствами по ограничению выбросов парниковых газов; 2) спецификой развития экономических систем и отраслевой структуры промышленности в разных странах; 3) спецификой ранее проводимой политики ограничения выбросов парниковых газов.
В качестве основных критериев эффективности проектирования торговой системы выступают планируемый уровень общественных затрат на снижение единицы эмиссии парниковых газов, уровень административных расходов на реализацию системы, а также влияние на уровень экономической активности в секторах участвующих в системе.
Проектированию базовых элементов системы предшествует процесс выбора вида торговой системы. Для регулирования выбросов используются следующие виды торговых систем: система торговли на основе квот на выбросы, система торговли на основе нормативов и система кредитной торговли. Система торговли на основе квот основана на ограничении эмиссии парниковых газов от секторов участвующих в схеме общей квотой распределяемой между предприятиями. Для выполнения обязательств по выбросам предприятиям разрешается торговля квотами, а при неисполнении обязательств налагаются штрафы и санкции. Система торговли квотами обеспечивает высокий уровень гарантии достижения поставленных при минимизации затрат по сравнению с административно-командными инструментами. Административные расходы сводятся к мониторингу и учету выбросов предприятий и торговли квотами. При развитом рынке транзакционные издержки участников находятся на достаточно низком уровне. Кроме этого экономические эффекты от реализации системы пополняются стимулированием инноваций в сфере снижения выбросов парниковых газов. Система торговли на основе нормативов сходна с торговлей на квот. Их отличие в том, что в системе не устанавливается общее ограничение на выбросы, а обязательства устанавливаются в виде относительных нормативов. Однако ее главный недостаток в том, установленный предел выбросов парниковых газов может быть превышен, а нормативы требуют постоянной корректировки.
Система кредитной торговли на практике используется как составная часть других систем для регулирования выбросов на проектном уровне. Она основана на возможности получения единиц сокращения выбросов в проектах при снижении уровня эмиссий ниже базовых линий и возможности их дальнейшей продажи на рынке. В Киотском протоколе принципы кредитной торговли заложены в механизмах совместного осуществления и чистого развития.
Из рассмотренных видов наиболее распространенной является система торговли на основе квот на выбросы. Это связано с высокой степенью гарантии ограничения общего уровня выбросов и меньшими административными расходами на ее реализацию.
Рассмотрим подробнее процесс проектирования базовых элементов системы торговли квотами на эмиссии парниковых газов: Установление регулируемых системой парниковых газов. Киотский протокол регулирует выбросы шести парниковых газов (диоксид углерода, метан, закись азота, ГФУ, ПФУ, гексафторид серы). Система торговли может регулировать только выбросы СО2 или также регулировать выбросы других ПГ. Данный вопрос должен решаться исходя из возможности количественного учета выбросов различных газов и экономической целесообразности. Секторальный охват системы торговли. Как уже отмечалось, торговая система должна охватывать максимальное число источников эмиссии. Существует три подхода для определения секторального охвата системы:
• вверх по течению (the upstream) – охватывает производителей углеродного топлива (нефте-газо-угольнодобывающие предприятия, нефтеперерабатывающие заводы, системы трубопроводов и импортеров топлива). При данном подходе регулируется не прямая эмиссия, а потенциальная эмиссия от произведенного топлива. Ограничение эмиссии на уровне производителей ограничивает поставку и влияет на цены энергоносителей, что стимулирует потребителей более эффективно использовать их.
• вниз по течению (the downstream) – охватывает потребителей углеродного топлива – тепловые генераторы электричества, предприятия обрабатывающих отраслей (металлургия, химическая промышленность и др.), коммунальный сектор и транспорт. Данный подход регулирует прямые эмиссии потребителей, которые поддаются непосредственному измерению.
• смешанный подход – комбинация первых двух подходов.
На практике наиболее часто используется смешанный подход, позволяющий схеме охватить максимальное количество источников как в добывающем секторе, так и в энергетике и обрабатывающих отраслях. Установление общей квоты (ограничения) на выбросы парниковых газов в системе является одним из важнейших политических решений при проектировании системы. Напомним, что с теоретической точки зрения наиболее эффективный уровень общего ограничения уровня выбросов, тот при котором предельные природоохранные издержки равны предельному природоохранному ущербу. Однако на практике этот уровень очень сложно определить из-за неполноты или отсутствия исходных данных. Чаще всего общее ограничение выбросов в системе устанавливается на уровне, при котором социальные затраты на снижение выбросов имеют приемлемый уровень.
Общая квота на выбросы в системе устанавливается исходя из: а) обязательств страны по Киотскому протоколу, б) планируемого уровня выбросов участвующих в системе секторов регулируемом периоде, в) минимального уровня совокупных издержек по снижению уровня выбросов. Установление продолжительности отчетных периодов в системе. Отчетным периодом в системе торговли квотами называется период, в течение которого участник должен выполнить обязательства по ограничению выбросов. Выбор продолжительности отчетного периода (месяц, квартал, год и т.д.) зависит от необходимости достижения экологических целей системы и от уровня административных издержек. Длительные отчетные периоды дают участникам больше гибкости и уменьшают административные затраты, однако в этом случае уменьшается контроль за исполнением участниками своих обязательств и велик риск превышения установленных участникам лимитов выбросов.
На практике в большинстве торговых систем регулирующих выбросы парниковых газов используется продолжительность отчетных периодов равных одному году. Это дает участникам достаточную гибкость и позволяет контролировать выполнение обязательств. Распределение квот на выбросы ПГ в системе. Принятие процедуры распределения квот является одним из наиболее трудных политических и экономических решений при проектировании торговой системы. Это связано с тем, что процесс распределения квот связан с несовпадением интересов участников и общей экономической эффективностью системы.
Для минимизации общественных затрат достижения заданного уровня экологических нормативов необходимо оптимальное распределение квот между участниками системы, которое гарантировало, что выбросы будут снижены там, где это наиболее экономически выгодно. Теоретически доказано, что независимо от первоначального распределения при определенных правах собственности на квоты, возможности свободной торговли и отсутствии транзакционных издержек оптимальное распределение будет достигнуто (теорема Коуза).
Общий объем квот в системе торговли обычно разделяется на квоты распределяемые среди участников и создаваемый государственными органами резерв квот, который выделяется из общей квоты и служит для обеспечения квотами новых участников в будущем, а также для стимулирования участников (например, за ранние сокращения эмиссий, использование возобновляемых источников энергии и др.). Государственные резервы квот на выбросы парниковых газов создаются путем выделения абсолютного количества квот или установления их доли в общем объеме. Государство может распределять квоты из резерва для: 1) стимулирования ранних снижений выбросов и применения новых технологий; 2) создания запаса квот для новых участников системы. Рассматриваемые резервы могут быть созданы на ограниченный срок (например, на три или пять лет) или бессрочно. Государственные органы производят управление резервом квот, которое включает отмену квот, сохранение квот для использования в будущих бюджетных периодах, и распределение их участникам торговой системы. Важным моментом является необходимость недопущения "раздутия" (общих выбросов системы за счет резервов квот и как следствие снижения экологической эффективности. Квоты, распределяемые среди участников системы. На сегодняшний день существует два основных способа распределения квот: бесплатное распределение и распределение квот с помощью рыночного аукциона на платной основе.
Распределение на бесплатной основе может происходить одним из следующих методов: Исторический метод распределения эмиссии основан на безвозмездном распределении квот среди участников на основе данных о размерах выбросов или объемах производства в прошлом (базисном периоде). Обычно для распределения квот используются усредненные данные, за предыдущие 3–5 лет. Важной проблемой определения базового периода является то, как учитывать сокращения выбросов, которые участники производили до начала торговой программы. Например, предприятия, которые в последние годы в течение базового периода проводили мероприятия по снижению эмиссий получат при распределении меньше квот на выборы. Это в свою очередь может послужить препятствием для раннего снижения выбросов. Чтобы избежать этого необходимо использовать в качестве базисного более ранние периоды, что в свою очередь несет риск неточности используемых данных. Нормативный метод основан на распределении квот на выбросы на основе установленных технических нормативов выбросов парниковых газов на единицу выработанной энергии или произведенной продукции.
К недостаткам исторического метода можно отнести возможность получения, наименее эффективными участниками наибольшего числа квот, а наиболее эффективные наименьшего. Преодолеть этот недостаток позволяет нормативный метод. Однако установление единых нормативов для всех технологических процессов поставит предприятия, использующие старые технологии в крайне невыгодное положение, что может сказаться на их конкурентоспособности. Рыночный аукцион – является альтернативным способом распределения квот. В данном способе квоты распределяются на платной основе через открытый аукцион. В экономической литературе есть масса исследований, которые говорят, что распределение квот через аукцион является более эффективным по следующим причинам:
• Дополнительные доходы, полученные от продажи квот могут быть использованы для покрытия административных расходов на обслуживание системы.
• Аукцион позволяет избежать "случайной прибыли", которая может образоваться при бесплатном распределении эмиссий.
• Аукцион позволяет избежать политически трудных решений в случае бесплатного распределения квот.
• Цена за единицу выбросов на аукционе создает сигнал для рынка квот.
• Аукцион создает равные возможности для всех участников.
При распределении квот через аукцион необходимо учитывать следующие моменты:
• Частота проведения аукционов – зависит от: 1) времени действия квоты и длины бюджетного периода; 2) величины административных затрат на проведение аукциона.
• Время проведения аукционов – по времени проведения аукционы разделяют на "текущие" распределяют квоты используемые в текущем бюджетном периоде и "ранние" аукционы, на которых продают квоты для будущих бюджетных периодов. "Ранние" аукционы способствуют развитию рынка и уменьшению рисков участников системы.
• Форма проведения аукциона – для распределения квот на выбросы ПГ используется два основных вида аукционов: 1) аукцион на повышение (английский аукцион) и 2) аукцион на понижение (голландский аукцион).
Вместе с тем, несмотря на описанные теоретические преимущества аукционы не нашли широкого распространения в системах торговли парниковыми газами. Это связано с тем что, затраты предприятий на приобретения квот на аукционе могут значительно увеличить для них стоимость реализации торговой программы, а средства полученные от продажи квот могут быть использованы неэффективно.
Таким образом, не один подход не дает идеального распределения учитывающего интересы всех участников, поэтому для достижения наиболее оптимального распределения возможна комбинация методов основанных на бесплатном распределении и рыночном аукционе. Использование и торговля квотами на выбросы парниковых газов. Правила использования квот для выполнения обязательств участников и правила торговли в системе должны обеспечивать выполнение установленных экологических нормативов и при этом обеспечивать свободное функционирование рыночных механизмов и минимизацию операционных издержек.
Рыночная торговля квотами и возможность их свободного использования является основой системы торговли. Однако для обеспечения экологического эффекта на использование квот могут накладываться временные ограничения.
В системах торговли парниковыми газами используются механизмы банкинга квот и заимствования, дающие возможность использования квот разновременных бюджетных периодов и повышающих общую гибкость системы.
Банкинг (сохранение) квот основан на возможности использования излишков квот оставшиеся после покрытия обязательств отчетного периода в будущих периодах. Возможность банкинга предоставляет участникам системы необходимую гибкость в достижении их обязательств, стимулирует ранние снижения выбросов и может снижать общие затраты на торговой программе.
Механизм заимствования основан на возможности использования в отчетном периоде квот будущих периодов. Заимствование обеспечивает участникам системы больше гибкости, а также способствует сглаживанию резких колебаний рыночных цен на квоты. Однако применение заимствований квот несет в себе потенциальный риск невыполнения обязательств в будущем, если участник не сможет "возместить" заимствованные пособия, а также заимствования могут препятствовать раннему снижению квот и как следствие достижению ранних экологических эффектов. Система учета и регистрации квот на выбросы – для учета существующих в системе квот на выбросы и операций производимых с ними в системе ведется реестр. Каждый участник торговой системы (предприятие загрязнитель или посредник) имеет в реестре счет аналогичный банковскому, на котором хранится информация о количестве квот, находящихся на счету, и операций, производимых с ними. Система санкций – является важным элементом системы, отвечающим за стимулирование участников к выполнению их обязательств по выбросам. Штрафы и санкции применяются автоматически к участникам превысившим выданные им квоты на выбросы ПГ. Размер финансовых штрафов должен быть установлен на достаточно высоком уровне, чтобы они могли стимулировать выполнение участниками их обязательств. Размеры штрафов должны устанавливаться в зависимости от характера и серьезности нарушений. Существующие санкции в системах торговли выбросами подразделяют на:
• возмещение дополнительных эмиссий – участникам, превысившим установленные им размеры выбросов квота следующего периода будет уменьшено на число дополнительных эмиссий совершенных в текущем периоде. Данный принцип обеспечивает выполнение системой экологического требования по непревышению установленного в системе объема эмиссии. Однако наличие в системе только мер к возмещению дополнительных эмиссий не может стимулировать к выполнению участниками их обязательств, а может привести к кредитованию нарушителей будущими квотами.
• финансовые штрафы – финансовые штрафы необходимы для стимулирования участников к исполнению их обязательств. Размер штрафа должен варьироваться от степени нарушения, но минимальный уровень штрафа должен быть установлен на более высоком уровне, чем ожидаемые предельные издержки на уменьшение выбросов, которые можно определить исходя из рыночной цены квот.
• ответственность за сознательное искажение и укрытия информации – для участников ответственных за сознательные действия по дезинформации, фальсификации и укрытия данных о размере выбросов должна быть установлена система повышенных финансовых штрафов ли других наказаний предусмотренных законодательством. Процесс проектирования системы торговли выбросами завершается созданием нормативно-правовой базы, в которой юридически закрепляются все основные правила функционирования системы. Важным моментом, обеспечивающим эффективную работу нормативной базы торговой системы, является ее согласованность с существующими законодательными актами и наличие в ней механизмов, обеспечивающих возможность своевременной корректировки системы в случае необходимости. Ошибки при проектировании торговой системы могут привести к повышенным административным затратам, снижению экономической эффективности всей системы или превышению ограниченного ей уровня выбросов. Поэтому процесс проектирования национальной торговой системы парниковых газов в РФ должен опираться как на данные специальных исследований, так и на существующий международный опыт. Успешная реализация механизмов торговли выбросами парниковых газов зависит от государственной политики по управлению рынком парниковых газов, которая должна быть направлена на обеспечение честных и свободных правил игры на рынке, развитие инфраструктуры и обеспечение прозрачности информации о функционировании торговой системы.
А.А. Сусленков, Московский государственный университет природообустройства
Источник: Экономика природопользования: Обзорная информация. – М., 2005. – № 3. – С. 89–96.
|