Единый нормативный правовой акт, касающийся вопросов вовлечения в хозяйственный оборот нефтяного попутного газа, до настоящего времени отсутствует.

Федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации определяют платежи за расходование природных ресурсов, а также норму качества атмосферного воздуха, выраженную предельно допустимой концентрацией (ПДК) вредного вещества в окружающем воздухе, изменяемом в процессе утилизации НПГ.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях содержатся нормы об административной ответственности за нарушение правил эксплуатации оборудования для очистки газов или контроля выбросов в атмосферный воздух. Ратификация Россией Киотского соглашения (Федеральный закон от 4 ноября 2004 г. № 128-ФЗ «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата») ставит на новый уровень взаимоотношения государства, регионов и нефтедобывающих компаний в вопросе утилизации НПГ. Протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата устанавливает для стран-участниц ограничения на выброс парниковых газов. В первом бюджетном периоде (2008 - 2012 годы) Россия имеет обязательства по ограничению выбросов на уровне 1990 года, когда был достигнут максимальный уровень промышленного производства, но после 2012 года условия для нашей страны будут существенно ужесточены.

По данным Минприроды России, в настоящее время прямо или косвенно вопросы использования НПГ регулируются 21 федеральным законам и 37 постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также рядом отраслевых стандартов. Однако, несмотря на достаточно большое количество действующих нормативных и правовых актов, в той или иной степени затрагивающих вопросы НПГ, уровень утилизации НПГ нефтедобывающими компаниями в настоящее время не отвечает требованиям, поставленным руководством страны. Кроме того, отсутствует единый орган, осуществляющий контроль за уровнем использования НПГ.

Одним из путей повышения уровня рационального использования НПГ является включение в лицензионные соглашения на добычу нефти обязательных требований по достижению намеченных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.01.2009 г. №7 «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках» целевого показателя сжигания НПГ на факельных установках на 2012 год и последующие годы в размере не более 5 % от объема добытого попутного нефтяного газа. Однако, как отмечено в Государственном докладе Минприроды России «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году» от 23 декабря 2009 года, ужесточение лицензионных требований в части утилизации НПГ затруднено из-за несовершенства нормативной правовой базы.

К мерам предупредительного и ограничительного характера следует отнести рассмотрение и согласование проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья с учетом требований по объемам утилизации НПГ. При рассмотрении проектной документации на разработку нефтяных и нефтегазовых месторождений определяются ежегодные объемы добываемого НПГ и возможности его использования (процент утилизации). Утилизация НПГ должна быть обеспечена проектами обустройства месторождений, которые подлежат постоянному контролю в части выполнения проектных решений по утилизации НПГ, приведенных в проектах обустройства.

Следует отметить, что Минприроды России не осуществляет разработку нормативного акта Правительства Российской Федерации, касающегося включения в лицензионные соглашения на добычу нефти обязательных требований по строительству газосборных сетей и мощностей по переработке НПГ вблизи объектов добычи, но поддерживает необходимость разработки федеральной целевой программы рационального использования НПГ.

В соответствии с решениями, принятыми на совещании у Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина (пункт 3 протокола от 10 ноября 2009 г. №ВП-П9-51пр.) Минэнерго России совместно с заинтересованными органами исполнительной власти поручено подготовить предложения по созданию системы стимулирования с применением, в том числе, налоговых каникул, льготных кредитных процентных ставок, приоритетного доступа к сетям для:

-газоперерабатывающих и нефтехимических производств;
-электрогенерирующих объектов на основе использования попутного (нефтяного) газа.

В настоящее время Минэнерго России ведется работа по решению поставленных задач.
В части налогового регулирования рационального использования НПГ можно отметить следующее.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 337 Налогового кодекса Российской Федерации газ горючий природный (растворенный газ или смесь растворенного газа и газа из газовой шапки) - т.е. попутный газ, из всех видов месторождений углеводородного сырья, добываемый через нефтяные скважины, относится к видам добытого полезного ископаемого.

Пунктом 1 статьи 342 Главы 26 Налогового кодекса Российской Федерации для попутного газа установлена налоговая ставка по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в размере 0 рублей, что позволяет снизить затраты предприятий, осуществляющих добычу углеводородов, на утилизацию попутного газа. Отмена существующей нулевой ставки НДПИ в части объемов неутилизированного попутного нефтяного газа увеличит налоговую нагрузку на нефтяные компании, что может привести к консервации действующих объектов нефтедобычи, находящихся на конечной стадии эксплуатации, а также к приостановлению освоения новых, мелких и средних месторождений. Снижение добычи нефти, в свою очередь, может привести к сокращению поступлений в бюджеты от нефтяной отрасли, что в условиях дефицита бюджета является неприемлемым.

По мнению Минприроды России, действующая в настоящее время нулевая ставка НДПИ при добыче и последующей утилизации НПГ является одной из мер экономического стимулирования привлечения инвестиций в полезное использование НПГ. Нерациональное использование НПГ в виде его сжигания на факельных установках ведет к загрязнению окружающей среды.

По оценке Минприроды России, на втором месте по объемам выбросов в атмосферный воздух от стационарных источников находятся производства, связанные с добычей полезных ископаемых (28 %), в первую очередь предприятия, занимающиеся добычей сырой нефти и НПГ.

Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» технический норматив выброса - норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды или другим уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В соответствии с Положением о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. №183, технические нормативы выбросов для отдельных видов стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются техническими регламентами.

В целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы. Величины штрафных санкций за сжигание НПГ сверх установленных норм или в нарушение специального разрешения, наложение которых регламентируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, ниже, чем в других развитых нефтедобывающих странах мира.

В случае невозможности соблюдения юридическими лицами, имеющими источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы по согласованию с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.

Временно согласованные выбросы устанавливаются на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов при условиях соблюдения технических нормативов выбросов и наличия плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Сроки поэтапного достижения предельно допустимых выбросов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению соответствующих территориальных органов специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха.

В части установления нормативов допустимых выбросов на источниках сжигания НПГ в адрес территориальных органов Ростехнадзора направлено письмо об установлении нормативов предельно допустимых выбросов на основе целевых показателей, определенных проектной документацией, программами по рациональному использованию НПГ и постановлением Правительства Российской Федерации от 08.01.2009 г. № 7.6

Проектные показатели утилизации НПГ регулируются программами развития работ, представляемыми ежегодно нефтедобывающими компаниями, где определяются показатели добычи, использования и сжигания НПГ (в абсолютных и относительных значениях). Программами рационального использования НПГ, подготовка которых также осуществляется нефтедобывающими компаниями, определяются ограничения (целевые показатели) по объемам добычи, использования и сжигания НПГ на соответствующие годы. Таким образом, нефтедобывающие компании по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации берут на себя обязательства по осуществлению мер по снижению объемов НПГ, направляемого на сжигание на факельных установках и, соответственно, на снижение выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и обеспечению достижения заявленных целевых показателей в определенные данными программами сроки.

По информации Ростехнадзора, в связи с отсутствием в настоящее время нормативного правового акта, регламентирующего порядок ведения государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, учет этих объектов ведется территориальными органами Ростехнадзора в рамках исполнения государственных функций по установлению нормативов допустимых выбросов и выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. По состоянию на 1 декабря 2009 г. на учете в территориальных органах Ростехнадзора состоит 168 нефтедобывающих компаний, осуществляющих добычу на 871 месторождении. При этом у 34 компаний отсутствуют разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

По мнению Ростехнадзора, мерами налогового стимулирования в отношении вновь создаваемых предприятий по переработке нефтяного попутного газа могут быть следующие:

1. Введение нулевой ставки налога на имущество и ставки налога на прибыль сроком на 5 (пять) лет на объекты переработки НПГ, введенные в действие после 1 января 2010 года.

2. Введение нулевой ставки акциза на синтетическое автомобильное топливо, производимое из НПГ или сухого газа, являющегося продуктом переработки НПГ, если оно произведено в рамках рассматриваемых проектов сроком на 5 (пять) лет.

3. Освобождение от уплаты ввозных таможенных пошлин на оборудование и технологии, применяемые при добыче, хранении, транспортировании и переработки попутного нефтяного и природного газов, в случае закупки оборудования, не производимого в Российской Федерации.

В части совершенствования нормативно-правового регулирования утилизации НПГ ОАО «ТНК-ВР Менеджмент» поддерживаются следующие предложения:

- о преимущественном праве покупателей и поставщиков сухого (отбензиненного) газа (СОГ) на заключение договоров на его транспортировку;
- о дифференциации тарифов на услуги по транспортировке природного газа и СОГ, произведенного из НПГ;
- о применении льгот по взиманию платы при рациональном использовании НПГ и при инвестировании проектов, связанных с утилизацией НПГ.

Прежде всего, законодательные изменения должны быть направлены на установление приоритетного доступа к газопроводам производителей сухого (отбензиненного) газа. Если доступ в систему трубопроводов СОГ, произведенного из НПГ, не будет обеспечен, то добывающие нефть предприятия будут вынуждены снижать добычу нефти. Что, в свою очередь, может привести к сокращению поступлений в бюджеты от нефтяной отрасли, что в условиях дефицита бюджета является неприемлемым.

Кроме того, ОАО «ТНК-ВР Менеджмент» полагает:

-развитие законодательства должно происходить в направлении установления более четких, ясных и прозрачных правил взаимодействия государства и участников рынка в сфере добычи, транспортировки, переработки и коммерциализации НПГ;
- правила учета попутного нефтяного газа целесообразно разрабатывать и принимать в «пакете» с правилами учета нефти, разрабатываемыми Министерством энергетики Российской Федерации - они должны основываться на единых принципах;
- поскольку попутный нефтяной газ является сопутствующим компонентом при добыче нефти и не относится к самостоятельному виду полезных ископаемых, Компания считает, что нет необходимости в принятии самостоятельного законодательного акта, касающегося регулирования НПГ.
- регулирование одних и тех же отношений разными законодательными актами неизбежно приведет к коллизиям правовых норм и сложностям в правоприменительной практике;
- целесообразно направить усилия на подготовку предложений к готовящимся поправкам к законодательным и нормативным правовым актам.

Совершенствование нормативно-правовой базы Российской Федерации также стимулируется принятием модельных законов в рамках СНГ. Так, например, модельный закон «Об отходах производства и потребления», принятый постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. №29-15, устанавливает требования к обращению с отходами, образующимися при недропользовании, и в соответствии со статьей 77 которого государственные нормативные акты в области обращения с отходами  должны быть приведены в соответствие с указанным модельным законом в течение трех лет.

В настоящее время, в соответствии со статье 2 Федерального закона «О газоснабжении» собственники газотранспортных систем обязаны обеспечить недискриминационный доступ только к свободным мощностям, принадлежащих им ГТС. При этом определение объема «свободных мощностей» является нерегламентированной нормой. В законодательстве отсутствуют нормы об аудите объемов «свободных мощностей» государственными органами регулирования.

Производители СОГ не обеспечены доступом к магистральным газопроводам. Собственник ГТС сохраняет единоличное право произвольно определять наличие или отсутствие у него «свободных мощностей». С целью исправления создавшегося правового вакуума необходимо скорректировать статью 27 Федерального закона «О газоснабжении» положением о приоритетном доступе к свободным мощностям газотранспортных сетей поставщикам объемов СОГ, получаемого при переработке НПГ. Кроме того, необходимо в законодательном порядке гарантировать производителям СОГ технологический доступ к инфраструктуре (технологическое подключение к ГТС).

По материалам аналитической записки Счетной палаты РФ по итогам проведения экспертно-аналитического мероприятия «Оценка величины экономического и экологического ущерба от сжигания нефтяного попутного газа и оценка затрат на мероприятия, позволяющие обеспечить доведение уровня утилизации нефтяного попутного газа в Российской Федерации до 95 % в 2012 году»

www.newchemistry.ru